郑远长:论加快建立慈善行业标准

2010年9月16日12:57

  2008年在我国慈善事业发展历史上具有里程碑意义:汶川特大地震激发了建国以来最大规模的慈善捐赠行动,全年捐赠规模达到1070亿元;胡锦涛总书记参加中华慈善大会并发表重要讲话。今年年初以来,上海、山西、吉林、湖南、浙江相继召开慈善大会,近期安徽、宁夏、山东等省区也将召开慈善大会。各地党委、政府主要领导及社会各界对慈善事业的重视程度前所未有。但我国慈善事业发展中一些突出矛盾和问题并没有引起高度重视,依然在制约着慈善事业健康、快速发展。

  一、慈善已经成为社会建设中不可或缺的重要行业

  慈善事业属于社会建设、社会发展和社会服务领域的重要内容,慈善事业对于社会保障、社会救助和社会道德建设的补充作用和促进意义为社会各界所认同,但慈善作为一个行业来培育、发展,还没有得到大家的重视和普遍认同。我认为,慈善已经具备了作为一个独立行业进行发展的基础,观点基于以下理由:

  其一,慈善行业社会需要、空间广阔。我国有8300多万残疾人、2200多万城市低保对象、4300多万农村低保人员,每年因灾需要救济的群众将近8000万人,农村和老少边穷地区还有不少人处于贫困状态,他们在需要政府救助和帮助的同时,还需要社会慈善事业的帮扶。同时,教育、文化、环保等社会公益活动,同样需要大家的参与和支持。可以为上亿人提供帮助、全社会受益的慈善事业必然应该、也必然可以发展成为一个重要行业。

  其二,慈善行业投入巨大、社会价值明显。2007年全国社会捐赠款物309亿元,2008年达到1070亿元。尽管2008年的特殊性不能完全代表当前慈善的潜力,但已经展示其旺盛的生命力。同时,慈善资源的投入价值远高于资金的价值。徐永光先生曾说过一句话,希望工程近20年募集的40余亿元资金,仅够在北京修几公里的地铁,但希望工程对社会发展的价值却不是几公里地铁能等同的。

  其三,慈善是可以吸收成千上百万专业人员从事的特殊行业。目前,我国严格意义上的慈善机构只有上万家,包括1500多家基金会、4100多个慈善会和红十字会、5300余家慈善超市,以及数量还不完全清楚的从事慈善活动的社会团体、民办非企业单位和未正式登记注册的基层慈善组织、草根慈善组织等。目前慈善领域的从业人员应该超过十万人,而随着慈善组织发展、慈善服务深入和政府购买服务机制的完善,特别是基层慈善组织的发展,必将带动上百万专门人员投入到慈善工作中,慈善的行业正在形成。

  我们可以对比现代慈善事业发展较好的国家和地区,慈善已经是一个大的行业和产业。根据美国非营利机构Giving USA Foundation发布的年报,2007年美国人的慈善捐赠总计3063.9亿美元,比2006年2950亿美元增加了1%,是GDP的2.2%。同期,我国慈善捐赠309亿元,占GDP的0.12%。据资料,严格意义上的美国慈善组织,即各类基金会,2005年的总数是71095家,从业人员37万余人,资产规模5506亿美元。美国各类基金会加上其它与慈善相关的组织和人员,慈善领域从业人员在120多万人,而我国基金会为1500余家,从业人员18000多名,资产规模300亿元。不管时间上的差异,两者对比,就基金会这单一指标,我国基金会数量是美国的2%,从业人员是美国的5%左右,资产规模是美国的0.8%。

  2008年12月我到香港考察了香港最大的社会福利和慈善机构——东华三院。东华三院2007/2008年度的经常性收入(包含政府资助)达到48.646亿港元,经常性开支为45亿港元;它管辖五家医院、一所社区学院、18所中学、16所小学、15所幼儿园和2所特殊教育学校,及41所老年服务机构、42所青少年和家庭服务机构、40所复康服务机构和17个公共服务设施。2007年该机构工作人员有1万多人。

  我们不可能在很短的时间内达到发达国家和地区的水平,但慈善发展的潜力亟待开发和实现。

  二、慈善事业大发展需要配套的行业技术、规范和标准

  现代社会高度专业化和精细化的分工,造就了成千上百个新的行业和领域。但从来没有一个行业能够在缺乏一套统一的技术、规范和标准的情况下得到发展、成熟、壮大。慈善行业亦然。实际上,国际社会已经在推进慈善行业技术、规范和标准方面做了大量工作。

  参考NPO信息咨询中心的资料,美国、澳大利亚、菲律宾、印度、尼日利亚,以及我国香港和台湾等地的慈善机构已经制定了一系列的规范和标准,如美国更好商业局(Better Business Bureau,简称BBB)——明智捐赠联盟慈善诚信标准(公开草案);独立部门(Independent Sector)——公信力自检清单(checklist for accountability);菲律宾非政府组织认证委员会(简称PCNC)——非股份制、非营利性企业和非政府组织受赠机构资格认证标准;澳大利亚海外援助委员会(简称ACFOA)针对非政府发展组织的——行为准则;印度志愿行动网络(简称VANI)——志愿性发展组织指导原则;筹款组织国际委员会(简称ICFO)——国际标准;福音教派财务诚信委员会(简称ECFA)——七项责任服务标准;美国马里兰州非营利组织联合会的通向卓越的标准(1998)——非营利部门道德与诚信守则;美国国家慈善组织信息署(简称NCIB)——慈善事业标准;联合劝募——全球标准倡议行动;基金会委员会——道德原则;尼日利亚——非政府组织行为标准准则;台湾地区——公益团体自律规范及自律公约。

  近年,国内部分机构和专家也在做相关探索,如NPO信息咨询中心起草了——中国非营利组织(NPO)公信力标准;有关部门制定的《非营利组织会计准则》、《救灾捐赠管理办法》,甚至《基金会管理条例》、《志愿者管理办法》等法规和政策,也包含了慈善行业规范、标准的内容。

  三、加快建立我国慈善行业标准的具体意见

  (一)建立慈善行业标准的必要性

  如果航天飞机、汽车、发电机等没有标准,我们认为那将是一件不可想像的事情。现代社会中标准的极端重要性为大家共识。慈善公益是靠信誉、诚信和效率生存和发展的行业,标准同样重要,因为慈善机构的生存与共同发展需要统一的规范和标准,因为公众对慈善机构的评价需要标准。

  慈善行业标准首先是自愿性的,它为慈善工作提供指南,可以帮助界定慈善组织的管理、慈善项目的实施和慈善工作的开展的质量和水平,可以为慈善机构和人员提供明确的工作目标;作为标准,它又体现行业共识,它将界定我们的共同价值和原则,通过共同的遵守,实现自我保护和相互保护。同时,慈善标准必须严格服从于法律法规和政策,部分标准来源于法律法规和政策。标准尽管不等同于法律法规和政策,但应该高于法律法规和政策的要求,并更加具体和可操作。

  (二)慈善行业标准的内容

  一是关于慈善机构及其运行管理的,包括:慈善机构及其从业人员的基本道德准则;慈善机构的运作和管理,包括慈善机构的形象和声誉;对于会员制机构而言,对会员资格的要求

  二是关于慈善项目实施和管理的标准,包括慈善项目的日常管理;项目实施的影响评估,如项目实施中受益人群的参与、对当地社区领导能力的培养和志愿者参与;

  三是关于社会募捐和社会动员的标准。

  四是慈善信息的公开透明标准,包括财务的公信度、透明度和财务审计报告,也包括项目的实施进展和项目评估报告等。

  为推动慈善捐助信息公开透明,民政部办公厅于2009年4月2日发出了《关于做好2008年度慈善捐助信息社会公示有关工作的通知》。近日,我们初步起草了一个关于慈善信息公开透明的指导标准,拟请大家讨论和提出意见。

  (三)慈善行业标准如何建立

  一是慈善行业应取得共识,并有提升行业和工作的强烈需求;二是要研究现行法律法规和政策;三是总结我们身边的工作经验、做法和制度;四是吸取其它国家、地区和慈善机构的标准。如可能,我们建议组建工作班子和顾问班子,先拿出标准的草案来,推动行业内和社会的讨论。

  这里,我想介绍一下山东省济宁市的案例,想引起大家的思考。济宁市慈善总会近年总结和归纳工作中的经验,形成了一整套的规章制度、行为规范和做法,如组织管理方面的《基层慈善组织规范管理暂行办法》、《慈善互助基金促进会管理暂行办法》、《慈善捐赠服务中心及接收点管理暂行办法》、《慈善连锁超市暂行管理办法》;如信息公开透明机制方面的《慈善全公开暂行办法》、《慈善公开周实施办法》、《慈善开放日实施办法》、《慈善网站公开实施办法》、《慈善总会社会监督员管理办法》、《慈善总会效能监督卡管理办法》、《慈善总会群众工作室接访制度》。还有慈善义工的管理暂行办法,慈善项目实施方案、慈善活动实施情况及年度审计情况的公开通报制度。

  得益于这些规范和制度,济宁市慈善工作成效明显。四年来,全市慈善组织累计募集款物4.73亿元(含基金),发放救助款物9433万元,救助困难群众14.72万户。截至2008年底,全市12个县市区、153个乡镇(街道)、6432个村(居委会)全部建立了慈善工作组织机构,各大企业设立了慈善工作联络站。设立慈善捐赠服务中心及接收站点5859处,县级义工中心13个、乡镇义工站153个、村(居委会)义工站点2213个,发展义工4.07万人,慈善连锁超市69处,乡镇、村(居委员会)慈善互助基金促进会1530个,基金总额1.07亿元。

  济宁市慈善工作中的做法和经验,实际上就包含着一系列的标准和规范。看了济宁的做法,我有很深的体会,可以用六个字表述,就是“震动、启发、教育”:受震动是因为没有想到济宁市的慈善工作发展如此之快;受启发是因为我们一直困惑和探索的一些问题在实际工作中得到了应用,取得了成效;受教育是因为基层的慈善工作开展起来很难,但济宁的慈善工作者用心工作,取得了意想不到的成绩。

  毫无疑问,随着慈善行业标准的建立和应用,必然导致慈善工作队伍的专业化和职业化发展,也必将推动慈善机构的协作与联合,从而把我们的慈善工作做得更细致、更具体、更有效。

  (郑远长 民政部社会福利和慈善事业促进司处长)

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